IBGP Guia — Compras Públicas de Inovação

Compras Públicas de Inovação (CPIN)

Um guia estratégico, jurídico e prático para gestores públicos, advogados públicos, áreas técnicas, comissões de avaliação e órgãos de controle que desejam usar o poder de compra do Estado como motor de inovação — com segurança jurídica, gestão de risco e foco em resultados — por meio da ETEC, do CPSI e do Diálogo Competitivo.

A inovação deixou de ser uma aspiração institucional para se tornar um dever constitucional do Estado brasileiro. Com a Emenda Constitucional nº 85/2015 e a Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004), as compras públicas saem do papel de mero procedimento administrativo e assumem posição estratégica na promoção do desenvolvimento tecnológico e na superação de desafios públicos complexos. As Compras Públicas de Inovação (CPIN) traduzem essa virada de paradigma: em vez de especificar exaustivamente o objeto, o Estado lança um desafio ao mercado e aceita conviver com a incerteza inerente ao processo de inovar.

Esta página-pilar consolida, em um único guia de referência aprofundado, todo o conteúdo conceitual, jurídico e prático produzido pela Professora Francismary Maciel no Fórum IBGP sobre o tema. A partir de quatro artigos teórico-práticos e de um FAQ aprofundado com quinze questões-chave, articulamos um panorama integrado: a centralidade das compras na política de inovação, a lógica da oferta versus demanda, os três instrumentos centrais (Diálogo Competitivo, ETEC e CPSI), o papel do risco tecnológico, a gestão de riscos, os desafios dos gestores, o posicionamento dos órgãos de controle, a plataforma InovaCPIN, as experiências brasileiras e um roteiro prático em 7 passos.

Mais do que sintetizar conceitos, este guia foi pensado como instrumento de trabalho: ponto de partida para quem está começando a estudar as contratações para inovação e referência consolidada para profissionais que já atuam em compras, licitações, controle, advocacia pública e auditoria. Os tópicos aqui tratados dialogam diretamente com a jurisprudência do TCU, com a Lei nº 14.133/2021, com o Marco Legal das Startups (LC 182/2021) e com as melhores práticas de governança em contratações públicas no Brasil.

1. O que é a CPIN e o que caracteriza a inovação nas compras públicas

A inovação nas compras públicas, conforme o ordenamento jurídico brasileiro, é caracterizada pela introdução de novidades ou aperfeiçoamentos no ambiente produtivo ou social que resultem em novos produtos, serviços ou processos. Essa concepção, estabelecida na Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004) e reforçada pela Emenda Constitucional nº 85/2015, entende a inovação como elemento estratégico para o progresso econômico e social do país. Não se trata de um capricho administrativo, mas de um dever constitucional: cabe ao Estado fomentar a atividade empresarial inovadora, tanto pelo lado da oferta quanto pelo lado da demanda por soluções inovadoras.

Nas compras públicas, a inovação pode se manifestar de pelo menos duas formas: no objeto adquirido (por exemplo, um produto tecnológico inédito) e no processo de aquisição (como o uso de novas modalidades licitatórias ou de novos procedimentos). Instrumentos como a Encomenda Tecnológica (ETEC), o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) e o Diálogo Competitivo são os meios que viabilizam juridicamente essa contratação.

A grande peculiaridade dessas contratações é que elas admitem o risco tecnológico como componente do processo — aceitando a incerteza como parte inerente do desenvolvimento tecnológico.

Ao contrário dos modelos tradicionais de licitação — nos quais o objeto deve estar perfeitamente especificado e o fracasso pode implicar sanções contratuais —, as contratações para inovação aceitam a incerteza. Essa mudança paradigmática demanda novas competências técnicas dos gestores e instrumentos de governança e avaliação compatíveis com esse novo ecossistema de compras orientadas à inovação.

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2. A centralidade das compras públicas na política de inovação

A inovação tornou-se um imperativo para o desenvolvimento econômico e social das nações. No Brasil, esse entendimento se consolidou com a Emenda Constitucional nº 85/2015, que estabelece a inovação como dever do Estado. Dentro desse novo paradigma, as compras públicas deixam de ser apenas um instrumento administrativo e passam a ocupar posição estratégica na promoção do desenvolvimento tecnológico e na superação de desafios públicos complexos.

Ao transformar a contratação pública em ferramenta de estímulo à inovação, o Estado fortalece a capacidade do setor produtivo de desenvolver soluções aderentes às necessidades coletivas. As compras públicas podem induzir empresas a desenvolverem novos produtos, processos e serviços, desde que tenham a perspectiva de um mercado consumidor garantido pelo próprio Estado. Esse movimento é particularmente relevante em áreas onde o risco tecnológico é alto e a iniciativa privada hesita em investir sem garantias de retorno — situação em que o poder de compra estatal atua como uma correção de falhas de mercado.

Ao lançar desafios ao mercado — por meio de editais que descrevem problemas a serem resolvidos, e não especificações técnicas rígidas — o Estado abre espaço para abordagens criativas, soluções disruptivas e rotas tecnológicas alternativas.

Essa nova lógica requer amadurecimento institucional: equipes capacitadas, gestão estruturada de riscos, governança orientada à inovação e ambientes regulatórios mais flexíveis. A inserção das compras públicas como política de inovação é mais do que uma tendência: é um caminho necessário para enfrentar os grandes desafios do século XXI, que exigem respostas públicas ágeis, inteligentes e sustentáveis. A experiência brasileira tem sido reconhecida internacionalmente como referência na América Latina, graças ao seu arcabouço normativo robusto.

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3. Políticas de inovação: oferta versus demanda

As políticas públicas de inovação podem ser classificadas, segundo a literatura tradicional, em dois enfoques principais: políticas pela oferta e políticas pela demanda. No modelo mais consolidado no Brasil, prevaleceram historicamente as políticas de oferta, nas quais o Estado estimula a geração de inovação por meio do fomento à pesquisa e desenvolvimento (P&D), incentivos fiscais, bolsas acadêmicas, subvenções econômicas e financiamento direto a instituições científicas e tecnológicas.

As políticas de inovação pela demanda, por sua vez, ganharam força ao entenderem que a inovação também pode ser promovida a partir do consumo — isto é, quando o próprio Estado atua como comprador de soluções inovadoras, gerando um mercado para bens e serviços ainda não plenamente desenvolvidos. Essa abordagem desloca o foco do incentivo à produção para o estímulo ao consumo, sendo a compra pública o mecanismo central do processo.

Enfoque	Lógica	Instrumentos típicos
Pela oferta	Estimular a geração de inovação na origem (produção).	Incentivos fiscais, subvenções, bolsas, financiamento a P&D.
Pela demanda	Estimular o consumo de inovação pelo Estado, criando mercado.	ETEC, CPSI, Diálogo Competitivo (a CPIN).

A principal vantagem do modelo pela demanda é a sua orientação prática e focada na resolução de problemas públicos concretos. Quando a Administração lança um desafio ao mercado — em vez de especificar uma solução previamente conhecida —, ela estimula a criatividade, a concorrência tecnológica e o desenvolvimento de soluções aplicáveis e escaláveis. É nesse ambiente que emergem a ETEC e o CPSI, que não apenas fomentam inovação, mas a vinculam diretamente à resolução de necessidades reais da sociedade.

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4. Os três instrumentos centrais: Diálogo Competitivo, ETEC e CPSI

A institucionalização das compras públicas como mecanismo de fomento à inovação exige não apenas vontade política, mas também um ecossistema jurídico e operacional coerente com a complexidade dos objetos inovadores. No Brasil, esse ambiente se estrutura a partir de três instrumentos centrais, articulados entre si, que compõem uma arquitetura legal que coloca o país em posição de vanguarda nas estratégias de inovação via demanda pública:

Os instrumentos em síntese

• Diálogo Competitivo (Lei nº 14.133/2021): modalidade licitatória voltada a situações em que a Administração não consegue definir previamente o objeto, em razão de sua complexidade ou caráter inovador. Permite diálogos estruturados com fornecedores antes da fase competitiva.
• Encomenda Tecnológica — ETEC (Lei nº 10.973/2004; Decreto nº 9.283/2018): contrato direto para o desenvolvimento de soluções inéditas, com risco tecnológico relevante assumido pela Administração.
• Contrato Público para Solução Inovadora — CPSI (LC nº 182/2021, Marco Legal das Startups): modelo ideal para testagem, prototipagem ou adaptação de soluções, com avaliação subjetiva das propostas e limites financeiros definidos.

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5. Diálogo Competitivo: como funciona e suas limitações

O Diálogo Competitivo é uma modalidade de licitação prevista na Lei nº 14.133/2021, utilizada especialmente quando a Administração Pública não consegue definir com precisão os contornos do objeto a ser contratado, em função de sua complexidade ou caráter inovador. Nessa modalidade, a Administração realiza uma fase preliminar de diálogo com licitantes previamente selecionados, com o objetivo de amadurecer o problema e construir, em colaboração com o mercado, possíveis soluções técnicas, jurídicas e financeiras.

O processo inicia-se com a publicação de um edital de pré-seleção, no qual se define o desafio público a ser resolvido. Após a seleção dos participantes, são promovidas reuniões estruturadas, gravadas e documentadas, em que a Administração interage com os fornecedores para explorar as alternativas viáveis. Ao final do diálogo, é publicada uma nova fase de competição, com critérios objetivos de julgamento, restrita aos participantes do diálogo.

Apesar de ser uma inovação relevante, o Diálogo Competitivo possui uma limitação importante no contexto da CPIN: a exigência de critérios objetivos na fase final da licitação, o que pode ser incompatível com situações em que o objeto inovador ainda se encontra em estágios embrionários e carece de parâmetros definidos. Em suma, é especialmente útil para aquisição de objetos complexos e customizáveis, mas pode não ser o mais adequado para o desenvolvimento de soluções inéditas com risco tecnológico elevado — cenário em que a ETEC ou o CPSI se mostram mais apropriados.

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6. Encomenda Tecnológica (ETEC): quando e como aplicar

A Encomenda Tecnológica (ETEC) é um instrumento jurídico previsto na Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004) e regulamentado pelo Decreto nº 9.283/2018, destinado à contratação de soluções que ainda não existem ou não estão disponíveis no mercado, mas que podem ser desenvolvidas a partir de um desafio proposto pela Administração. Trata-se de uma modalidade de contratação direta, cujo objetivo é induzir o desenvolvimento de tecnologias com risco de insucesso técnico — o chamado risco tecnológico.

A aplicação da ETEC é recomendada quando o problema público é bem definido, mas a solução técnica ainda é desconhecida, incerta ou inexistente. Ou seja, o Estado possui uma “dor” real, mas não sabe como resolvê-la — e, por isso, desafia o mercado a desenvolver uma solução inédita com recursos públicos. O risco é assumido pela Administração, e não pelo fornecedor, o que marca uma inversão em relação aos contratos tradicionais.

A ETEC é particularmente indicada para grandes projetos, com alto grau de complexidade, como tecnologias emergentes, soluções para crises sanitárias, inovação em infraestrutura ou novos sistemas digitais. Um exemplo emblemático é a contratação do desenvolvimento de um direcionador para foguete, cuja natureza disruptiva e elevado risco inviabilizavam o investimento espontâneo da iniciativa privada.

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7. Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI)

O Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI), instituído pela Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups), é um modelo ideal para testagem, prototipagem ou adaptação de soluções tecnológicas. O processo inicia-se com a identificação de um problema público que requeira solução inovadora. A Administração publica um edital contendo a descrição do desafio a ser resolvido, sem restringir ou especificar previamente a tecnologia ou abordagem desejada. O foco está no problema — não na solução.

Empresas interessadas, especialmente startups, apresentam suas propostas. Não se trata de uma licitação tradicional com critérios estritamente objetivos, como menor preço ou técnica e preço. O julgamento é realizado por uma comissão especializada, obrigatoriamente composta por no mínimo três membros de reputação ilibada, incluindo um professor universitário e especialistas no tema. A seleção baseia-se em critérios orientativos previstos na Lei, como potencial de resolver o problema, viabilidade técnica, custo-benefício e grau de desenvolvimento da solução proposta.

As propostas selecionadas são contratadas para desenvolver a solução em um contrato de desenvolvimento limitado a R$ 1,6 milhão. Durante esse período, chamado pré-comercial, são permitidos testes, prototipagens, adaptações e avaliações iterativas. Caso uma das soluções se mostre bem-sucedida, a Administração pode contratar diretamente a empresa desenvolvedora para fornecimento da solução final, até o limite de R$ 8 milhões. O CPSI proporciona maior flexibilidade, favorece abordagens criativas e amplia a participação de novos atores no ecossistema de inovação pública.

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8. ETEC x CPSI: comparativo e critérios de escolha

ETEC e CPSI são instrumentos similares: em ambos há um contrato pré-comercial (de pesquisa, desenvolvimento ou teste) e um possível contrato comercial (de aquisição) posterior. A principal diferença entre eles está na exigência — ou não — da presença de risco tecnológico e na natureza do procedimento de seleção.

Critério	ETEC	CPSI
Base legal	Lei nº 10.973/2004; Decreto nº 9.283/2018.	Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups).
Risco tecnológico	Exigência obrigatória; solução ainda inexistente ou imatura.	Admite com ou sem risco tecnológico.
Procedimento	Contratação direta; seleção com ampla participação, publicidade e integridade (não é licitação).	Procedimento licitatório especial, com julgamento subjetivo por comissão.
Limites financeiros	Sem limites predefinidos.	R$ 1,6 mi por contrato de desenvolvimento; até R$ 8 mi para aquisição final.
Melhor indicação	Grandes projetos disruptivos, alta complexidade e elevado risco.	Projetos menores, experimentações e adaptações tecnológicas.

Ambos são fundamentais para a CPIN, mas a escolha depende do contexto, da complexidade do desafio e do grau de maturidade da solução desejada. A regra prática é simples: quanto maior o risco e a originalidade da solução, mais adequada a ETEC; quanto mais próximo de adaptação ou prototipagem de tecnologias já existentes, mais indicado o CPSI.

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9. O risco tecnológico e a gestão de riscos na CPIN

O risco tecnológico é o elemento central da lógica da CPIN. Ele representa a possibilidade de que uma solução, ainda em fase de desenvolvimento, não atinja plenamente os resultados esperados. Esse risco é natural no processo de inovação, pois envolve incerteza, pesquisa aplicada e exploração de caminhos ainda não trilhados. Na CPIN, o reconhecimento institucional do risco tecnológico é o que permite romper com a lógica tradicional da contratação pública, que exige certeza, previsibilidade e segurança jurídica.

Uma das principais barreiras para a adoção consistente desses instrumentos é a aversão ao risco. Ela não é infundada: nasce de um ambiente institucional historicamente marcado pelo controle rigoroso, pela responsabilização dos gestores e pela cultura do erro zero. No entanto, a inovação, por definição, convive com a incerteza — e aceitar o risco torna-se premissa para que ela ocorra.

A distinção entre risco tecnológico e risco de má gestão é essencial. O primeiro é legítimo e inerente à inovação; o segundo é evitável e decorre de falhas procedimentais.

Para que o risco tecnológico seja tolerado institucionalmente, é imprescindível que o risco de má gestão seja mitigado por meio de processos bem estruturados. Os órgãos públicos devem, portanto, desenvolver e institucionalizar boas práticas de gestão de riscos:

1. Elaboração de estudos técnicos preliminares robustos;
2. Definição clara do desafio ou problema público;
3. Estruturação de mapas de risco específicos e planos de contingência;
4. Formação de comissões técnicas com especialistas;
5. Adoção de mecanismos de transparência e prestação de contas.

O foco deve estar na integridade do processo, e não apenas no êxito do resultado. Na ETEC, por exemplo, a existência de risco tecnológico é pré-requisito: o contratante assume que a solução pode não funcionar como previsto, e isso não configura, por si só, inadimplemento — desde que a Administração demonstre que adotou medidas adequadas de planejamento, controle e acompanhamento, e que a falha decorre de contingência técnica, não de má gestão.

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10. Desafios dos gestores públicos na adoção da CPIN

A adoção da CPIN encontra uma série de desafios, de natureza técnica, institucional e cultural. Compreendê-los é o primeiro passo para superá-los:

• Insegurança jurídica: resultado da cultura tradicional da contratação pública, baseada na rigidez normativa, na previsibilidade do objeto e na responsabilização do gestor em caso de falhas. Como a CPIN admite riscos, muitos gestores temem punições por eventuais insucessos.
• Estruturação dos processos internos: a CPIN exige etapas de planejamento mais robustas — definição precisa do problema, seleção do instrumento legal, análise de risco, estudos técnicos, diálogo com o mercado e monitoramento contínuo da execução.
• Capacidade institucional: muitas administrações ainda carecem de equipes capacitadas, estruturas de governança adequadas ou unidades de inovação que integrem áreas técnicas, jurídicas e administrativas.
• Cultura organizacional: a inovação requer disposição para experimentar, aceitar o risco do erro e promover aprendizagem contínua — o que contrasta com a cultura do “erro zero” que predomina em muitos órgãos.

Superar esses desafios exige uma combinação de capacitação técnica, mudanças culturais, incentivo institucional e respaldo dos órgãos de controle. É nesse contexto que ferramentas como a plataforma InovaCPIN se tornam fundamentais para a transição.

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11. Órgãos de controle e a plataforma InovaCPIN

Embora ainda não existam muitos julgados sobre compras de inovação, os órgãos de controle — especialmente o Tribunal de Contas da União (TCU) — têm adotado postura propositiva e favorável ao uso da CPIN, desde que observadas boas práticas de governança, planejamento e controle. O TCU passou de observador a protagonista nesse processo, ao realizar suas próprias contratações de inovação, tanto por ETEC quanto por CPSI.

Essa atuação serve como sinal institucional importante: se o próprio órgão de controle adota esses instrumentos, isso confere legitimidade e segurança jurídica aos demais órgãos. A posição do TCU reforça que o risco tecnológico, quando adequadamente justificado e documentado, é aceitável e não configura, por si só, má gestão. Trata-se de uma transição do controle repressivo para o controle orientador, no qual o foco não está apenas na punição de erros, mas na promoção de condutas administrativas qualificadas.

A plataforma InovaCPIN

A InovaCPIN é uma ferramenta digital criada com apoio do TCU, voltada à estruturação de processos de contratação pública de inovação. Concebida como uma trilha orientativa, ela apoia os gestores em todas as etapas — da identificação do desafio à formalização do contrato e avaliação da solução. A plataforma fornece orientações práticas, modelos de documentos, checklists, recomendações de governança, sugestões de mapeamento de riscos e referências legais para cada etapa. Sua principal função é reduzir a insegurança jurídica e técnica, oferecendo um roteiro seguro para a adoção de ETEC e CPSI, além de promover padronização e transparência.

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12. Experiências brasileiras: aprendizados e caminhos para o futuro

A teoria sobre CPIN tem avançado significativamente no Brasil, mas é nas experiências concretas que os conceitos se consolidam. Casos recentes na Administração Pública Federal mostram que é possível adotar ETEC e CPSI de forma estratégica, responsável e com potencial transformador. Essas experiências revelam lições valiosas:

• Formular bem o desafio público, de modo a permitir ampla criatividade do mercado, apresentando a dor e o problema — e não a solução que a Administração “imagina”.
• Qualificar as comissões de avaliação, com especialistas independentes, servidores com domínio técnico e acadêmicos com vivência em inovação; a legitimidade das escolhas está diretamente ligada à qualificação dos avaliadores.
• Considerar a escalabilidade desde o início: o fomento pela demanda só se justifica plenamente se as soluções puderem ser reaproveitadas por outros órgãos, tornando-se políticas públicas em escala, e não soluções pontuais.

As experiências brasileiras — ainda que em número reduzido — têm sido bem recebidas internacionalmente. Em fóruns regionais da América Latina, o Brasil tem sido referência por seu marco legal. O próximo passo é a normalização: é preciso que as compras públicas de inovação deixem de ser “exceções heroicas” e passem a compor o repertório regular da gestão pública brasileira. Para isso, é fundamental disseminar boas práticas, capacitar equipes, incorporar a gestão de riscos como premissa e promover a cultura da experimentação responsável.

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13. Roteiro prático em 7 passos para iniciar uma CPIN

Reunindo as orientações da Professora Francismary Maciel, é possível estruturar um roteiro prático em sete passos que pode orientar gestores, áreas técnicas, advogados públicos e comissões de avaliação na condução de uma compra pública de inovação com segurança jurídica e foco em resultado:

1. Identifique e formule o problema público: descreva a “dor” real do órgão, sem pré-conceber a solução, deixando espaço para a criatividade do mercado.
2. Escolha o instrumento adequado: Diálogo Competitivo (objeto complexo, mas com critérios objetivos viáveis), ETEC (risco tecnológico alto, solução inédita) ou CPSI (prototipagem e adaptação, escala menor).
3. Realize estudos técnicos preliminares robustos: fundamente a necessidade, a viabilidade e a justificativa do risco tecnológico.
4. Estruture a gestão de riscos: elabore mapas de risco, planos de contingência e controles internos que distingam risco tecnológico de risco de má gestão.
5. Constitua comissão técnica qualificada: inclua especialistas independentes e, no CPSI, observe a composição mínima legal (três membros, incluindo professor universitário).
6. Garanta transparência e documentação: registre decisões, diálogos e pareceres; apoie-se em ferramentas como a InovaCPIN.
7. Monitore a execução e planeje a escala: acompanhe continuamente os resultados e articule o reaproveitamento das soluções exitosas por outros órgãos.

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14. Conclusão: inovar com responsabilidade é possível

As Compras Públicas de Inovação representam uma das transformações mais relevantes da administração pública brasileira contemporânea. Com um marco legal entre os mais avançados da América Latina — ancorado na Lei de Inovação, na Lei nº 14.133/2021 e no Marco Legal das Startups —, o Brasil dispõe dos instrumentos necessários para usar o poder de compra do Estado como motor de desenvolvimento tecnológico e de resolução de problemas públicos complexos.

O desafio, hoje, está menos na existência de normas e mais na sua aplicação cotidiana, com coragem, competência e responsabilidade. Isso significa superar a paralisia decisória causada pelo medo da responsabilização e substituí-la por uma cultura de planejamento, controle proporcional e confiança nas estruturas técnicas e jurídicas que sustentam as decisões públicas. O gestor público, nesse novo paradigma, não é um reprodutor de normas, mas um agente de transformação.

Os artigos e respostas da Professora Francismary Maciel, reunidos nesta página-pilar, oferecem um caminho consistente para essa jornada. Normalizar a CPIN — incorporá-la às rotinas administrativas, ao planejamento estratégico e à cultura organizacional — é o passo decisivo para que a Administração Pública responda à altura dos desafios do século XXI: transformação digital, sustentabilidade, desigualdade social e crises sanitárias exigem soluções ágeis, inteligentes e contextualizadas.

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15. Posts e FAQ de referência

Esta página-pilar foi construída a partir dos seguintes artigos e FAQ produzidos pela Professora Francismary Maciel no Fórum IBGP. Acesse os conteúdos originais para se aprofundar em cada tema:

16. Sobre a autora

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