IBGP Responde – Compras Públicas para Inovação-CPIN

O que caracteriza a inovação nas compras públicas segundo o ordenamento jurídico brasileiro?

A inovação nas compras públicas, conforme o ordenamento jurídico brasileiro, é caracterizada pela introdução de novidades ou aperfeiçoamentos no ambiente produtivo ou social que resultem em novos produtos, serviços ou processos. Essa concepção, estabelecida na Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004) e reforçada pela Emenda Constitucional nº 85/2015, entende a inovação como elemento estratégico para o progresso econômico e social do país. A inovação, nesse contexto, não é apenas uma aspiração institucional, mas um dever constitucional do Estado, cuja missão é fomentar a atividade empresarial inovadora, principalmente por meio de políticas públicas orientadas tanto à oferta quanto à demanda por soluções inovadoras.

Nas compras públicas, essa inovação pode se manifestar pelo menos de duas formas:

• no objeto adquirido (por exemplo, um produto tecnológico inédito) e
• no processo de aquisição (como o uso de novas modalidades licitatórias ou de novos processos), ou

Os instrumentos regulatórios como a Encomenda Tecnológica (ETEC), o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) e o Diálogo Competitivo são meios que viabilizam juridicamente a contratação da inovação.

A grande peculiaridade dessas contratações é que elas admitem o risco tecnológico como componente do processo. Ao contrário dos modelos tradicionais de licitação — onde o objeto deve estar perfeitamente especificado e o fracasso pode implicar sanções contratuais —, as contratações para inovação aceitam a incerteza como parte inerente do desenvolvimento tecnológico. Essa mudança paradigmática demanda novas competências técnicas dos gestores públicos, além de instrumentos de governança e avaliação compatíveis com esse novo ecossistema de compras públicas orientadas à inovação.

Qual é a diferença entre políticas públicas de inovação pela oferta e pela demanda?

As políticas públicas de inovação podem ser classificadas, segundo a literatura tradicional, segundo dois enfoques principais: políticas pela oferta e políticas pela demanda. No modelo mais consolidado no Brasil, prevaleceram as políticas de oferta, nas quais o Estado estimula a geração de inovação através do fomento à pesquisa e desenvolvimento (P&D), concessão de incentivos fiscais, bolsas acadêmicas, subvenções econômicas e financiamento direto a instituições científicas e tecnológicas.

Por outro lado, as políticas de inovação pela demanda têm ganhado força por entenderem que a inovação também pode ser promovida a partir do consumo — isto é, quando o próprio Estado atua como comprador de soluções inovadoras, gerando um mercado para bens e serviços que ainda não existem plenamente desenvolvidos. Essa abordagem desloca o foco do incentivo à produção para o estímulo ao consumo, sendo a compra pública um mecanismo central nesse processo.

A principal vantagem do modelo pela demanda é a sua orientação prática e focada na resolução de problemas públicos concretos. Quando a Administração lança um desafio ao mercado — ao invés de especificar uma solução previamente conhecida —, ela estimula a criatividade, a concorrência tecnológica e o desenvolvimento de soluções aplicáveis e escaláveis. É nesse ambiente que emergem instrumentos como a ETEC e o CPSI, os quais não apenas fomentam inovação, mas a vinculam diretamente à resolução de necessidades reais da sociedade. Trata-se de uma abordagem mais ágil, orientada a resultados e à transformação efetiva da prestação de serviços públicos.

Quais são os principais instrumentos normativos disponíveis no Brasil para viabilizar a CPIN?

O Brasil dispõe de um conjunto de instrumentos normativos que dão sustentação jurídica à realização de Compras Públicas para Inovação (CPIN), entre os quais destacam-se três principais: o Diálogo Competitivo, a Encomenda Tecnológica (ETEC) e o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI). Cada um desses instrumentos possui objetivos, formas de execução e características distintas, adequadas a diferentes graus de complexidade, maturidade tecnológica e níveis de risco.

O Diálogo Competitivo, instituído pela Lei nº 14.133/2021, é uma modalidade licitatória voltada para situações em que a Administração não consegue definir previamente o objeto da contratação, devido à sua complexidade técnica. Ele permite a realização de diálogos estruturados com fornecedores, a fim de amadurecer o entendimento do problema e das possíveis soluções antes da fase competitiva da licitação.

A Encomenda Tecnológica (ETEC), prevista na Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004) e regulamentada pelo Decreto nº 9.283/2018, é um contrato direto voltado para o desenvolvimento de soluções inéditas, com risco tecnológico relevante. Nesse modelo, a Administração assume que o resultado pode não ser plenamente satisfatório, o que representa uma ruptura com a lógica tradicional de responsabilização baseada em falhas de especificação.

O Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI), instituído pela Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups), é um modelo ideal para testagem, prototipagem ou adaptação de soluções tecnológicas. Ele exige um processo licitatório especial, com avaliação subjetiva das propostas, e permite a contratação direta da solução desenvolvida, caso o resultado seja positivo. O CPSI é limitado a R$ 1,6 milhão por contrato, podendo a aquisição final da solução alcançar até R$ 8 milhões.

Esses instrumentos, articulados entre si, compõem uma arquitetura legal que coloca o Brasil em posição de vanguarda nas estratégias de inovação via demanda pública.

Como funciona a modalidade Diálogo Competitivo e quais suas limitações?

O Diálogo Competitivo é uma modalidade de licitação prevista na Lei nº 14.133/2021, utilizada especialmente quando a Administração Pública não consegue definir com precisão os contornos do objeto a ser contratado, em função de sua complexidade ou caráter inovador. Nessa modalidade, a Administração realiza uma fase preliminar de diálogo com licitantes previamente selecionados, com o objetivo de amadurecer o problema e construir, em colaboração com o mercado, possíveis soluções técnicas, jurídicas e financeiras.

O processo inicia-se com a publicação de um edital de pré-seleção, onde se define o desafio público a ser resolvido. Após a seleção dos participantes, são promovidas reuniões estruturadas, gravadas e documentadas, em que a Administração interage com os fornecedores para explorar as alternativas viáveis. Ao final do diálogo, é publicada uma nova fase de competição, com critérios objetivos de julgamento, restrita aos participantes do diálogo.

Apesar de ser uma inovação relevante, o Diálogo Competitivo possui limitações importantes no contexto da CPIN. A principal delas é a exigência de critérios objetivos na fase final da licitação, o que pode ser incompatível com situações em que o objeto inovador ainda se encontra em estágios embrionários e carece de parâmetros definidos.

Em suma, o Diálogo Competitivo é especialmente útil para aquisição de objetos complexos e customizáveis, mas pode não ser o mais adequado para o desenvolvimento de soluções inéditas com risco tecnológico elevado, onde os instrumentos como ETEC ou CPSI se mostram mais apropriados.

O que é a Encomenda Tecnológica (ETEC) e em que casos ela deve ser aplicada?

A Encomenda Tecnológica (ETEC) é um instrumento jurídico previsto na Lei de Inovação (Lei nº 10.973/2004) e regulamentado pelo Decreto nº 9.283/2018, destinado à contratação de soluções que ainda não existem ou não estão disponíveis no mercado, mas que podem ser desenvolvidas a partir de um desafio proposto pela Administração Pública. Trata-se de uma modalidade de contratação direta, cujo objetivo é induzir o desenvolvimento de tecnologias com risco de insucesso técnico — o chamado risco tecnológico.

A aplicação da ETEC é recomendada quando o problema público é bem definido, mas a solução técnica ainda é desconhecida, incerta ou inexistente. Ou seja, o Estado possui uma “dor” real, mas não sabe como resolvê-la — e, por isso, desafia o mercado a desenvolver, com recursos públicos, uma solução inédita. O risco é assumido pela Administração, e não pelo fornecedor, o que marca uma inversão em relação aos contratos tradicionais.

A ETEC é particularmente indicada para grandes projetos, com alto grau de complexidade, como tecnologias emergentes, soluções para crises sanitárias, inovação em infraestrutura ou novos sistemas digitais. Um exemplo citado na palestra foi a contratação do desenvolvimento de um direcionador para foguete, cuja natureza disruptiva e elevado risco inviabilizavam o investimento espontâneo da iniciativa privada.

A legitimidade da ETEC está condicionada à adoção de práticas de governança, como estudos preliminares robustos, mapeamento de riscos, transparência, avaliação de viabilidade e contratação com base em critérios técnicos. Sua efetividade depende da competência técnica dos gestores, do acompanhamento constante e da aceitação de que, em inovação, o insucesso parcial faz parte do processo de aprendizado.

O que distingue a ETEC do Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI)?

São instrumentos similares. Em ambos há um contrato pré-comercial – de pesquisa, desenvolvimento ou teste – e um possível contrato comercial, de aquisição, posterior. A principal diferença entre a Encomenda Tecnológica (ETEC) e o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) está na exigência — ou não — da presença de risco tecnológico e na natureza do procedimento licitatório.

A ETEC exige, obrigatoriamente, a existência de risco tecnológico. Ela é voltada para situações em que o desafio público só pode ser resolvido mediante o desenvolvimento de uma nova tecnologia, ainda inexistente ou imatura. O risco de insucesso do projeto é aceito e absorvido pela Administração Pública, desde que o processo tenha sido conduzido com integridade. A escolha do fornecedor, ou dos fornecedores, para a fase de contrato pré-comercial de P&D é feita por meio de um processo de seleção em que seja garantida ampla participação, publicidade, integridade e gestão de riscos. No entanto, não se trata de processo licitatório.

Já o CPSI, previsto na Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups), admite a contratação de soluções inovadoras com ou sem risco tecnológico. Trata-se de um procedimento licitatório especial, no qual o desafio público é lançado por meio de edital, e os licitantes apresentam propostas de solução, que podem envolver protótipos, adaptações ou testes de tecnologias pré-existentes. O julgamento é feito por comissão especializada com critérios predominantemente subjetivos.

Além disso, o CPSI tem valores limitados: R$ 1,6 milhão por contrato de desenvolvimento, e até R$ 8 milhões para eventual aquisição direta do produto, serviço ou processo resultante. É, portanto, mais indicado para projetos menores, experimentações ou adaptações tecnológicas. Na ETEC não há limites financeiros.

Ambos são instrumentos fundamentais para a CPIN, mas sua aplicação depende do contexto, da complexidade do desafio e do grau de maturidade da solução desejada.

Como funciona o processo de contratação via CPSI?

O processo de contratação via Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) inicia-se com a identificação de um problema público que requeira solução inovadora. A Administração, então, publica um edital contendo a descrição do desafio a ser resolvido, sem restringir ou especificar previamente a tecnologia ou abordagem desejada. O foco está no problema — não na solução.

Empresas interessadas, especialmente startups, apresentam suas propostas. Não se trata de uma licitação tradicional com critérios estritamente objetivos, como menor preço ou técnica e preço. O julgamento é realizado por uma comissão especializada, obrigatoriamente composta por no mínimo três membros de reputação ilibada, incluindo um professor  universitário e especialistas no tema. A seleção se baseia em critérios orientativos previstos na Lei, como potencial de resolver o problema, viabilidade técnica, custo-benefício e grau de desenvolvimento da solução proposta.

As propostas selecionadas são contratadas para desenvolver a solução proposta, em um contrato de desenvolvimento limitado a R$ 1,6 milhão. Durante esse período, chamado pré-comercial, são permitidos testes, prototipagens, adaptações e avaliações iterativas. Caso uma das soluções se mostre bem-sucedida, a Administração pode contratar diretamente a empresa desenvolvedora para fornecimento da solução final, até o limite de R$ 8 milhões.

O CPSI proporciona maior flexibilidade, favorece abordagens criativas e amplia a participação de novos atores no ecossistema de inovação pública. É, assim, um instrumento ágil, seguro e adaptado à cultura da experimentação responsável, que a CPIN demanda.

Qual é o papel do risco tecnológico na CPIN e como ele deve ser tratado?

O risco tecnológico é um elemento central na lógica da Compra Pública de Inovação (CPIN). Ele representa a possibilidade de que uma solução, ainda em fase de desenvolvimento, não atinja plenamente os resultados esperados. Esse risco é natural no processo de inovação, pois envolve incerteza, pesquisa aplicada e exploração de caminhos ainda não trilhados. Na CPIN, o reconhecimento institucional do risco tecnológico é o que permite romper com a lógica tradicional da contratação pública, que exige certeza, previsibilidade e segurança jurídica.

Na Encomenda Tecnológica (ETEC), por exemplo, a existência de risco tecnológico é pré-requisito. O contratante assume que a solução desenvolvida pode não funcionar como previsto, e isso não configura, por si só, inadimplemento contratual. A Administração precisa demonstrar que adotou medidas adequadas de planejamento, controle e acompanhamento — e que a falha decorre de contingência técnica e não de má gestão.

Para tratar adequadamente esse risco, os órgãos públicos devem adotar mecanismos estruturados de gestão de riscos, incluindo:

• elaboração de mapas de risco específicos,
• definição de planos de contingência,
• adoção de controles internos,
• uso de instrumentos jurídicos que protejam os gestores, e
• ampla transparência dos processos.

A distinção entre risco tecnológico e risco de má gestão é essencial. O primeiro é legítimo e inerente à inovação; o segundo é evitável e decorrente de falhas procedimentais. O entendimento claro dessa distinção é o que permite aos gestores públicos inovar com segurança e responsabilidade, contribuindo para a solução de problemas complexos da sociedade.

Quais são os principais desafios enfrentados pelos gestores públicos na adoção de CPIN?

A adoção da Compra Pública de Inovação (CPIN) pelos gestores públicos encontra uma série de desafios, tanto de natureza técnica quanto institucional e cultural. O primeiro deles é a insegurança jurídica, resultante da cultura tradicional da contratação pública, fortemente baseada na rigidez normativa, na previsibilidade do objeto e na responsabilização do gestor em caso de falhas. Como a CPIN admite riscos e incertezas, muitos gestores temem punições por eventuais insucessos.

Outro desafio está na estruturação dos processos internos. A CPIN exige etapas de planejamento mais robustas do que as contratações tradicionais: definição precisa do problema público, seleção adequada de instrumentos legais, análise de risco, estudos técnicos preliminares, diálogo com o mercado e monitoramento contínuo da execução contratual. Essa complexidade demanda competências técnicas que muitos órgãos ainda estão em processo de desenvolver.

Além disso, há dificuldades ligadas à capacidade institucional. Muitas administrações públicas ainda carecem de equipes capacitadas para lidar com a lógica da inovação, com estruturas de governança adequadas ou com unidades de inovação que promovam integração entre áreas técnicas, jurídicas e administrativas.

Por fim, há o desafio da cultura organizacional. A inovação requer disposição para experimentar, aceitar o risco do erro e promover a aprendizagem institucional contínua — o que contrasta com a cultura do "erro zero" que predomina em muitos órgãos públicos.

Superar esses desafios exige uma combinação de capacitação técnica, mudanças culturais, incentivo institucional e respaldo dos órgãos de controle. Ferramentas como a plataforma InovaCPIN são fundamentais nesse processo de transição.

Como a CPIN pode contribuir para a resolução de problemas públicos complexos?

A CPIN é especialmente eficaz na resolução de problemas públicos complexos — aqueles que envolvem múltiplos atores, variáveis imprevisíveis, incerteza técnica e elevado grau de inovação. Diferentemente das contratações tradicionais, que operam com objetos plenamente definidos e soluções padronizadas, a CPIN permite lançar ao mercado um desafio, sem pré-conceber a resposta. Isso abre espaço para rotas tecnológicas alternativas e soluções não previstas pelo poder público.

Por exemplo, desafios como monitoramento ambiental em regiões remotas, fiscalização de obras públicas de pequeno porte espalhadas geograficamente ou automação de processos de controle com base em inteligência artificial são problemas que exigem abordagens não convencionais. A CPIN, nesse sentido, permite que empresas proponham soluções sob medida, combinando tecnologias emergentes, dados públicos, sensores, inteligência artificial e outros recursos.

Além disso, a CPIN contribui para a eficiência do gasto público, pois as soluções desenvolvidas costumam ser mais adaptadas à realidade do órgão contratante, reduzindo o retrabalho, os custos de manutenção e os problemas de aderência funcional.

Outro impacto relevante é o estímulo à economia local e ao setor de tecnologia. Ao atuar como indutor da inovação, o Estado cria um mercado de soluções públicas, movimentando startups, universidades, centros de pesquisa e empresas inovadoras.

Por fim, a CPIN fortalece o papel do Estado como resolvedor de problemas reais, ao invés de mero reprodutor de soluções genéricas. Isso eleva a qualidade da governança pública e o impacto das políticas públicas na vida dos cidadãos.

Como os órgãos de controle têm se posicionado em relação à CPIN?

Embora ainda não existam muitos julgados a respeito de Compras de Inovação, pode-se assumir que os órgãos de controle, especialmente o Tribunal de Contas da União (TCU), têm adotado uma postura propositiva e favorável ao uso da CPIN, desde que sejam observadas as boas práticas de governança, planejamento e controle. O TCU, inclusive, passou de observador a protagonista nesse processo, ao realizar suas próprias contratações de inovação, tanto por meio de Encomenda Tecnológica (ETEC) quanto via Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI).

Essa atuação serve como um sinal institucional importante: se o próprio órgão de controle adota esses instrumentos, isso confere legitimidade e segurança jurídica aos demais órgãos que queiram utilizá-los. A posição do TCU reforça que o risco tecnológico, quando adequadamente justificado e documentado, é aceitável e não configura, por si só, má gestão.

Além disso, o TCU tem promovido a difusão de boas práticas, como a a elaboração de orientações para gestores interessados em adotar compras públicas de inovação. A atuação pedagógica e estruturante dos órgãos de controle representa um avanço importante, pois ajuda a criar um ambiente institucional mais propício à inovação.

Essa mudança de postura também sinaliza uma transição do controle repressivo para o controle orientador, no qual o foco não está apenas na punição de erros, mas na promoção de condutas administrativas qualificadas e aderentes às finalidades públicas. Com isso, a CPIN passa a ser entendida não como uma exceção arriscada, mas como uma alternativa legítima para enfrentar os desafios da administração pública contemporânea.

Qual é a importância de se estruturar comissões técnicas nas contratações por ETEC e CPSI?

A formação de comissões técnicas é essencial para garantir a qualidade, legitimidade e segurança das contratações por meio de Encomenda Tecnológica (ETEC) e Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI). Esses instrumentos envolvem a avaliação de propostas complexas, muitas vezes com alto grau de inovação, o que exige conhecimento técnico especializado e capacidade analítica diferenciada.

Nas CPSIs, a Lei Complementar nº 182/2021 exige expressamente a composição de comissão julgadora com, no mínimo, três membros de reputação ilibada, sendo ao menos um deles professor universitário da área do tema da contratação. Isso confere maior legitimidade e credibilidade ao processo de seleção, além de assegurar o julgamento com base em critérios qualitativos e compatíveis com a natureza subjetiva das propostas.

Já nas ETECs, embora não haja obrigatoriedade legal para a constituição de comissão técnica, trata-se de uma boa prática recomendada, inclusive por órgãos como o TCU. A presença de especialistas contribui para a análise de viabilidade técnica, avaliação de risco tecnológico e monitoramento da execução contratual.

As comissões também desempenham um papel estratégico na mediação entre o conhecimento técnico e o interesse público, assegurando que a escolha da solução não se baseie apenas em critérios de conveniência, mas em evidências, análises técnicas e alinhamento com os objetivos da política pública.

Além disso, comissões bem estruturadas protegem o gestor público, ao demonstrar que as decisões foram tomadas com base em pareceres técnicos qualificados, conferindo robustez jurídica e institucional ao processo.

O que é a plataforma InovaCPIN e qual sua utilidade na CPIN?

A plataforma InovaCPIN é uma ferramenta digital criada com apoio do TCU, voltada à estruturação de processos de contratação pública de inovação. Ela foi concebida como uma trilha orientativa para apoiar gestores públicos na condução de todas as etapas de um processo de CPIN, desde a identificação do desafio até a formalização do contrato e avaliação da solução.

A plataforma fornece orientações práticas, modelos de documentos, checklists, recomendações de governança, sugestões de mapeamento de riscos e referências legais para cada etapa do processo. A ferramenta foi desenvolvida com base em boas práticas nacionais e internacionais e passou a ser gerida por órgãos do Executivo Federal após sua concepção pelo laboratório de inovação do TCU.

Sua principal função é reduzir a insegurança jurídica e técnica dos gestores públicos, oferecendo um roteiro seguro para a adoção de instrumentos como ETEC e CPSI. A plataforma também promove a padronização e a transparência dos processos, incentivando a conformidade com os princípios da administração pública.

Ao orientar passo a passo os gestores, a InovaCPIN contribui para ampliar o uso da CPIN, fortalecer a governança da inovação pública e aumentar a qualidade das contratações voltadas à resolução de problemas complexos do setor público.

Por que a CPIN deve ser normalizada na gestão pública brasileira?

A normalização da CPIN na gestão pública brasileira é fundamental para que a inovação deixe de ser uma exceção experimental e passe a compor o repertório regular das políticas públicas. Atualmente, muitas experiências de CPIN são tratadas como eventos extraordinários, impulsionadas por lideranças específicas ou por incentivos pontuais. Esse cenário limita o alcance estrutural da inovação e impede sua difusão como política de Estado.

A normalização implica incorporar a CPIN nas rotinas administrativas, prever seu uso nos planejamentos estratégicos e orçamentários, desenvolver equipes capacitadas e estabelecer fluxos internos compatíveis com a lógica da experimentação e da adaptação. Também exige transformar a cultura organizacional, reconhecendo que o risco tecnológico faz parte do processo e que o insucesso eventual não é sinônimo de má gestão.

Essa mudança de paradigma é essencial para que a Administração Pública consiga enfrentar os desafios contemporâneos — como transformação digital, sustentabilidade ambiental, desigualdade social e crises sanitárias — com soluções mais ágeis, inteligentes e contextualizadas.

Além disso, a normalização da CPIN estimula o desenvolvimento econômico, ao gerar demanda pública por inovação e criar um mercado mais dinâmico para startups e empresas tecnológicas. Com marcos regulatórios já estabelecidos e com experiências exitosas acumuladas, o Brasil está pronto para avançar rumo a uma administração pública mais inovadora, responsiva e centrada em resultados.

Qual é o impacto da CPIN no posicionamento internacional do Brasil em inovação pública?

A adoção da CPIN tem contribuído significativamente para projetar o Brasil como referência internacional em inovação pública, especialmente no contexto latino-americano. A consolidação de um marco legal robusto, com instrumentos como ETEC, CPSI e Diálogo Competitivo, coloca o país entre os mais avançados da região no uso da demanda pública como instrumento de fomento à inovação.

Em fóruns e eventos internacionais, as experiências brasileiras — como as conduzidas pelo TCU — têm sido apresentadas como casos de sucesso e inspiração para outras administrações. O Brasil tem sido citado como exemplo na implementação de políticas públicas de inovação orientadas à resolução de problemas sociais concretos, com estruturas legais coerentes e ferramentas operacionais eficientes.

Esse posicionamento fortalece a imagem institucional do país, atrai parcerias internacionais e pode abrir espaço para cooperação técnica, investimentos em pesquisa e intercâmbio de soluções. Também projeta o Brasil como protagonista na construção de um modelo de governança pública mais moderno, responsivo e orientado a resultados.

Internamente, o reconhecimento internacional serve como estímulo à ampliação da CPIN, reforçando a confiança dos gestores e dos órgãos de controle na sua adoção. Em resumo, a CPIN não apenas resolve problemas internos, mas também eleva o padrão da gestão pública brasileira no cenário global.