O que é governança pública: o problema de agência explicado

Governança é um conjunto de estruturas, processos e mecanismos que servem para alinhar o interesse de quem executa (o agente) ao interesse de quem é o verdadeiro dono (o principal). No setor público, o dono é a sociedade — e entender o chamado problema de agência é a forma mais clara de compreender para que serve a governança.

A padaria do Seu Manoel: uma história que explica tudo

Imagine um empresário — chamado aqui de Seu Manoel — dono de uma padaria que deu tão certo que virou uma rede. Quanto mais a rede cresce, mais complexa fica a gestão. Cansado, ele decide se afastar para aproveitar os netos e contrata um executivo experiente, o José, para tocar o negócio que continua sendo dele. Nesse momento inicial, Seu Manoel conhece profundamente o negócio, enquanto José, recém-chegado, ainda sabe pouco.

Com o tempo, porém, a situação se inverte. Afastado, Seu Manoel perde contato com as atualizações do mercado; José, no dia a dia, passa a dominar os fornecedores, os hábitos de consumo, a estrutura de custos, os concorrentes e a regulação. Quando surge uma rede italiana concorrente, é José quem precisa definir a estratégia — e ele opta por competir por preço, reduzindo custos e qualidade. Já Seu Manoel, o dono, talvez preferisse manter a tradição familiar. Qual visão deve prevalecer?

O problema de agência

Essa tensão é o problema de agência. Ele envolve dois personagens: o principal (Seu Manoel), que tem interesses próprios e legítimos, e o agente (José), contratado para executar os interesses do principal. O ponto central é que o agente também tem interesses próprios, e nem sempre eles coincidem com os do principal. Um presidente de banco, por exemplo, pode priorizar o resultado de curto prazo que garante seu bônus, enquanto os sócios querem lucro sustentável no longo prazo.

No setor público, o problema aparece com força. O presidente de um tribunal com mandato de dois anos, ou o dirigente de um órgão do Executivo alinhado a um mandato de quatro anos, tende a focar as entregas do próprio mandato. Se os líderes pensam no tempo de gestão, quem projeta a organização para daqui a 10, 15 ou 20 anos, considerando as mudanças sociais e tecnológicas que estão por vir?

Assimetria de informação e conflito de interesse

Há ainda um agravante: como o agente está no dia a dia e o principal, afastado, o agente detém mais informação sobre a real situação do negócio. Essa assimetria de informação permite que o agente use o que sabe para favorecer os próprios interesses em detrimento dos do principal, gerando o conflito de interesse que caracteriza o problema de agência.

Esse fenômeno atravessa qualquer relação humana. Quem contrata um corretor de imóveis precisa garantir que ele busque o melhor imóvel, e não a maior corretagem. Quem contrata alguém para cuidar dos filhos quer zelo genuíno. No voto, a sociedade é o principal que "contrata" parlamentares; e, por meio do concurso público, a sociedade contrata servidores para atuar em seu interesse. Em todos os casos, a pergunta é a mesma: como garantir que o agente aja no interesse do principal?

É aqui que entra a governança

A governança existe justamente para mitigar o problema de agência. Ela é uma série de estruturas, processos e mecanismos que buscam alinhar o interesse do agente ao do principal. A transparência é um bom exemplo: quando o agente dá transparência à sua gestão, o principal passa a conhecer o que foi feito, o que reduz a assimetria de informação, o conflito de interesse e, portanto, o problema de agência. A prestação de contas segue a mesma lógica: permite ao principal avaliar a gestão e decidir se o agente deve continuar.

Os quatro princípios e a governança pública

De forma geral, quatro princípios orientam a governança: transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade corporativa. A equidade é especialmente relevante porque, na prática, não há um único principal: assim como uma empresa tem sócios majoritários e minoritários, a sociedade é heterogênea, difusa e com interesses muitas vezes conflitantes, o que exige tratar todos os atores de maneira equânime. No Executivo Federal, o Decreto 9.203/2017 estabelece os princípios da governança pública e trata da agregação de valor.

Principais pontos

• O problema de agência ocorre quando o agente (executor) tem interesses diferentes do principal (dono).
• No setor público, a sociedade é o principal, e servidores e dirigentes são os agentes.
• A assimetria de informação permite ao agente favorecer o próprio interesse, gerando conflito de interesse.
• Governança é o conjunto de estruturas, processos e mecanismos que alinha o agente ao principal.
• Transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade são os quatro princípios; o Decreto 9.203/2017 rege o Executivo Federal.

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